Organisatorische Trennung und Entflechtung im Eisenbahnmarkt

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Unübersehbar ist das Betreiben der EU-Verkehrskommissare, das Deutsche Modell eines Eisebahnmarktes mit Holding-Modellen bei mehreren Eisenbahnunternehmen in Frage zu stellen. 

Deutschland hat einen Weg gewählt, der Holding-Modelle, auch das der Deutschen Bahn, weiter ermöglicht. Innerhalb dieser Struktur gibt es allerdings strenge Regeln, welche die einzelnen Geschäftsbereiche, also Netz, Betrieb und Service, voneinander abgrenzen.

Die Feststellungen des Europäischen Gerichtshofes vom 28. Juni 2017 (Rs. C-482/14) zur mangelnden Transparenz in der Rechnungsführung nimmt die Bundesnetzagentur sehr ernst. Ein Festhalten an einem integrierten Konzern bedingt, dass innerhalb des integrierten Konzerns Finanzströme nachvollziehbar sind. Genau diese Aufgabe wies das Eisenbahnregulierungsgesetz der Bundesnetzagentur erstmalig 2016 zu und stattet die Agentur mit weitreichenden Handlungsoptionen und -befugnissen aus. Sowohl im Bereich der Eisenbahnen des Bundes als auch im Bereich der nicht-bundeseigenen Eisenbahnen ist es Aufgabe der Bundesnetzagentur, das Einhalten der Entflechtungsvorschriften zu überwachen. Die Unternehmen müssen ihr auf Verlangen Auskunft insbesondere durch die Vorlage von Buchführungsdaten geben.

Das Eisenbahnregulierungsgesetz, Teil des Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich, setzt die derzeit gültigen europäischen Regeln um. Die Umsetzung des Vierten Eisenbahnpakets wird noch einmal neue Entflechtungsregeln bringen, um die im europäischen Gesetzgebungsverfahren gerungen wurde. Sie werden die großen europäischen Bahnen, die ehemaligen Staatsbahnen, betreffen. Tatsächlich ist die Eisenbahnwelt aber weit bunter: In Deutschland gibt es rund 150 Betreiber von Schienenwegen. Das Spektrum reicht von der DB Netz AG mit 36.000 Trassenkilometern bis zur Scharmützel-See-Bahn in Brandenburg mit weniger als zwei Kilometern Strecke. Wie schon bei der Entgeltgenehmigung engen Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten im Eisenbahnregulierungsgesetz daher richtigerweise den Kreis der regulierten Unternehmen auch bei der Entflechtung ein – der Ansatz einer asymmetrischen Regulierung, die eine Konzentration auf wettbewerbsrelevante Sachverhalte erlaubt.

Die Entflechtungsregeln, das sind insbesondere die Regeln über die Trennung von Netz und Betrieb sowie die Aspekte von unternehmensinternen Finanzströmen. Dabei beschäftigt die Bundesnetzagentur die Frage nach dem richtigen Maß an Entflechtung zur Stärkung des Verkehrsträgers Eisenbahn. Auch für die Eisenbahnunternehmen stellt sich die Frage: Wie soll die Entflechtung in der Praxis funktionieren? Das Ziel hat der europäische Gesetzgeber bereits in der Richtlinie 2012/34/EU benannt: „Um die künftige Entwicklung und eine wirtschaftliche Nutzung des Eisenbahnsystems zu gewährleisten, sollte eine Trennung zwischen der Erbringung der Verkehrsdienste und dem Betrieb der Eisenbahninfrastruktur vorgenommen werden.“

Die Entflechtung eines jeden Unternehmens muss so ausgestaltet sein, dass sie dem Eisenbahnmarkt nützt und dem Unternehmen nicht schadet. Eine Entflechtung, die eines der gesetzlichen Ziele des Allgemeinen Eisenbahngesetzes und des Eisenbahnregulierungsgesetzes in Frage stellt, zum Beispiel das der Sicherheit des Eisenbahnverkehrs, wäre schädlich. Die wichtigsten Ansprechpartner für die Bundesnetzagentur bleiben die Akteure im Eisenbahnmarkt. Um die Auswirkungen der Entflechtungsvorgaben auf die Eisenbahnunternehmen in Erfahrung zu bringen, hat die Bundesnetzagentur die Marktbeteiligten Mitte Juni 2018 zu einem Marktdialog eingeladen. Der Austausch mit den Eisenbahnen auch außerhalb von konkreten Verwaltungsverfahren ist entscheidend, weil die Bundesnetzagentur ihr Regulierungshandeln so möglichst exakt auf die Bedürfnisse des Marktes einstellen kann – auch, damit die Unternehmen nicht unnötig mit Bürokratie belastet werden und dennoch der Zugang zur Infrastruktur frei und fair bleibt oder wird. Den Marktdialog wird die Bundesnetzagentur fortan regelmäßig durchführen.

Dass es dazu nicht zwingend einer eigentumsrechtlichen Trennung von Netz und Betrieb bedarf, sehen wir sowohl am Beispiel der Deutschen Bahn als auch am Beispiel eines nordrhein-westfälischen Unternehmens, der R. A. T. H. GmbH mit Sitz in Düren. In keinem anderen Land Europas sind auch annähernd so viele Eisenbahnverkehrsunternehmen aktiv wie in Deutschland. In Großbritannien sind es 36, in Deutschland aktuell 340. Der Marktanteil der Wettbewerber im Schienengüterverkehr liegt bei 46 Prozent. Es zeigt, dass der Zugang zur Infrastruktur auch in einer Holdingstruktur funktionieren kann.

Im europäischen Kontext finden die Ideen und Modelle aus Deutschland weitere Nachahmer. Zuletzt wurde in Frankreich um eine Bahnreform nach deutschem Vorbild gerungen – und am 14. Juni 2018 der Gesetzentwurf für einen neuen Eisenbahnpakt mit großer Mehrheit vom Senat verabschiedet.

Da sechs von neun Güterverkehrskorridoren durch Deutschland führen, sind die Entflechtungsvorgaben stets auch im europäischen Kontext zu betrachten. Wer in Deutschland als Verkehrsunternehmen einem marktbeherrschenden Unternehmen angehört, kann – wenn er im Ausland Verkehrsleistungen erbringt – dort ein kleiner Zugangsberechtigter sein und umgekehrt. Es reicht also nicht, sich eine perfekte Regelung für den deutschen Markt auszudenken. Die Entflechtungsregeln müssen europaweit die richtige Balance zwischen behördlicher Kontrolle und unternehmerischer Freiheit finden, die einen für alle Beteiligten einen fairen Zugang zum Netz und dadurch einen attraktiven Schienenverkehr ermöglicht. Schritte in diese Richtung macht auch das Vierte Eisenbahnpaket. Es enthält sowohl detailliertere Regeln zur Entflechtung als auch eine weitergehende Marktöffnung. Angesichts der Stärke des Systems Eisenbahn im Bereich langlaufender Verkehre wird die Öffnung der Schienenverkehrsmärkte in ganz Europa die Eisenbahn gegenüber der Straße stärken.

In Deutschland haben wir bereits die Erfahrung gemacht, dass der Wettbewerb zum Beispiel im Schienenpersonennahverkehr bessere Leistung bei sinkenden Kosten bringt. Entflechtung trägt zur Neutralität des Netzbetreibers bei der Vergabe von Trassen und bei der Entgeltfestsetzung bei. Sie trägt dazu bei, dass sich der Wettbewerb zum Nutzen von Unternehmen und Kunden entfalten kann.

Autor: Dr. Wilhelm Eschweiler, seit dem 01. Mai 2014 einer von zwei Vizepräsidenten der Bundesnetzagentur in Bonn. Er ist zuständig für den Bereich Telekommunikation und Bahn. Davor war er seit 2007 Leiter des Referats „Europäische IKT-Politik“ im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Von 2002 bis 2006 war er dort Leiter des Referats „Internationale Telekommunikations- und Postpolitik.

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